한국의 분쟁조정제도
- 미국의 분쟁조정제도와 비교를 중심으로 -
이 영 면 (동국대학교 경상대학교수)
< 목 차 >
I. 한국의 분쟁조정제도
1.1 기본개념
1.2 한국 조정제도의 현황
1.3 환경의 변화
II. 미국의 분쟁조정제도
2.1 미국 분쟁조정제도의
기본개념
2.2 미국 분쟁조정제도
III. 미국분쟁조정제도의 한국에 대한
시사점
3.1 분쟁조정에 대한 인식
3.2 조정과 중재 기간
3.3 조정의 주체와 전문화
I. 한국의 분쟁조정제도
1.1 기본개념
우리 나라의 단체교섭은 오래 전부터 노사간에 자율적으로 진행되었다기보다는 정부가 개입하는 경우가 많았다. 특히 교섭이 원만하게 진행되지 못하는 경우에 정부는 제3자인 조정자 또는 중재자로서 적극적인 역할을 해 왔다.
그러나 이러한 정부를 포함한 제3자의 개입은 노사당사자에게 자율적인 교섭에 대해 부담을 주어왔다는 사실을 부인하기는 어렵다. 최근에는 많이 달라졌지만 그 동안 정부는 공정한 조정자 또는 중재자이기보다는 문제의 조속한 해결만을 위해 접근하는 경우가 많았다. 그 결과 중립적인 위치보다는 사용자 쪽으로 기우는 제3자가 되기도 했다. 아직도 노동조합 쪽에서는 정부를 사용자 쪽에 기운 제3자로 인식하고 있는 형편이다.
노동부나 노동위원회 등의 공적인 분쟁조정을 제외한 사적인 분쟁조정제도는 그 역사가 일천하다. 아직 우리 나라에서 사적 조정제도가 정착되었다고 보기는 어렵다. 특히 과거에 사적으로 조정과 중재에 임한 조정자 또는 중재자들의 역할이 신뢰를 떨어뜨리는 경우도 많았기 때문에 아직도 노사당사자는 사적 조정제도를 활용하려는 의지도 약한 편이다.
1.2 한국 조정제도의 현황
1.2.1 조정전치주의
법개정으로 우리는 조정전치주의를 취하고 있다. 즉 교섭이 원만히 타결되지 못하고 쟁의가 발생하게 되면 비록 일방 당사자의 신청에 의해 조정이 개시되기는 하지만 쟁의행위를 하기 전에 반드시 조정을 거치도록 법제화되어 있다. 노사당사자의 일방이 쟁의발생신고를 하게 되면 노동위원회는 지체없이 조정을 개시하게 된다. 조정은 일반사업의 경우는 10일, 공익사업의 경우에는 15일 이내에 종료하여야 하며 당사자간에 합의가 있는 경우는 1회에 한하여 그 기간을 연장할 수 있다. 노동쟁의의 조정은 조정위원회가 담당하는데 3인으로 구성된다. 1997년의 경우 노동위원회는 630건의 조정사건을 처리하였는데 이 중에 155건은 조정안이 받아 들여졌다. 1998년은 6월 18일 현재 444건의 조정사건이 처리되었다.
그런데 현재의 노동위원회는 그 규모가 모든 조정사건을 다루기에는 충분하다고 하기는 어려운 상황이다. 전국적으로 12개의 지방노동위원회가 있으며 중앙노동위원회가 별도로 있다. 이 13개의 노동위원회에는 200여명의 상임 공무원과 700여명의 비상임 위원으로 구성되어 있다. 특히 조정위원의 경우는 다수가 비상임으로 구성된다고 할 수 있다.
1.2.2 공공부문에서의 중재와 긴급조정
노동위원회는 다음의 경우에 중재를 한다: (1) 당사자의 쌍방이 함께 중재를 신청하는 경우, (2) 당사자의 일방이 단체협약에 의해 중재를 신청하는 경우, (3) 필수공익사업에 있어서 노동위원회 위원장이 특별조정위원회의 권고에 의하여 중재에 회부한다는 결정을 하는 경우이다. 또한 노동부장관은 특정의 쟁의행위가 국민경제를 해치거나 국민의 일상생활을 위태롭게 할 위험이 있는 경우에는 긴급조정의 결정을 할 수 있다.
1.3 환경의 변화
1.3.1 조정전치주의의 도입과 예상되는 조정건수의 증가
조정전치주의의 도입으로 모든 쟁의에 대해 조정을 행하게 됨으로써 조정건수가 증가할 것으로 예상된다. 과거 10년을 보면 조정건수가 감소하는 추세를 보였지만 조정전치주의의 도입에 따라 조정건수가 증가할 것으로 보인다. 1998년의 경우 6월까지 422건의 신청으로 97년 6월까지의 267건에 비해 58%가 증가하고 있다. 향후 IMF외환위기에 따른 경제적 어려움이 당분간 지속된다고 할 때 조정건수는 상당수준 증가할 것으로 예상된다.
1.3.2 고용조정이 노사간 핵심이슈로 등장
IMF외환위기는 우리 경제에 고용조정이란 단어를 익숙하게 만들었으며 노사간의 교섭에서도 고용조정이 핵심이슈로 등장하게 되었다. 그러나 고용조정은 임금인상보다도 교섭이 어려운 이슈이며 이러한 문제를 당사자간에 논의하기는 매우 거북스러운 이슈이다. 따라서 당사자간보다는 제3자를 끌어들이는 방안들이 이용된다고 가정할 때 상대적으로 조정에 대한 수요증대가 예상된다.
1.3.3 노동위원회의 역할 궤도진입
과거 노동위원회에 대한 위상은 중립적인 제3자라고 인식되기보다는 사용자측에 기운 판정을 하는 쪽으로 인식되어 왔다. 그 결과 심판과 조정을 포함한 노동위원회의 결정에 노사당사자들이 받아들이려는 태도를 보기가 어려웠다. 그러나 최근 노동위원회의 조정성공율이 매우 향상되고 있다. 1997년의 조정성공율은 24.3%로 1996년의 14.1%에 비해서는 약 70%에 가까운 성공률의 증가를 보이고 있다. 1998년 6월말현재 422건 중에 37건의 조정이 성립되었으며 행정지도 143건, 조정불성립 132건, 취하 70건, 진행 40건으로 과거에 비해 상당한 조정성공율의 증가를 보이고 있다.
II. 미국의 분쟁조정제도
2.1 미국 분쟁조정제도의 기본개념
미국의 경우 단체교섭의 기본 정신은 당사자주의라고 할 수 있다. 특히 단체교섭은 많은 비용과 시간이 소모되어도 당사자간에 해결하도록 함이 원칙이라 정부를 포함한 제3자의 개입은 최소한에 그친다.
다만 특정 파업이 경제에 미치는 영향이 심대하다고 판단되는 경우에는 다음의 세 가지 방안을 취할 수 있다. (1) 대통령직권으로 파업을 중지시킴, (2) 철도노동법에 따라 철도 및 항공관련 노조의 파업을 제재, (3) 전국노사관계법(National Labor Relations Act: NLRA)에 의한 제재 등이 있다. 대통령직권에 의한 파업중지는 주로 전시중에 이용되는데 그 동안 Lincoln, Wilson, Roosevelt, Truman 대통령이 71번 사용하였다. 철도노동법에서는 전국조정위원회(National Mediation Board)를 구성하여 철도 및 항공관련 파업에 대해 조정을 시도하며 필요한 경우 대통령이 비상위원회를 구성하여 파업을 제재할 수 있다. 1926년이후 약 200여회 전국조정위원회가 구성된 바 있다. 전국노사관계법에 의한 파업의 중지는 80일동안 가능하지만 실제로 이 법에 의해 파업이 일시 중단되는 경우는 연 1회미만으로 잘 활용되지 않고 있다.
2.2 미국 분쟁조정제도
2.2.1 사기업부문에서의 분쟁조정
사기업의 경우 노사간의 분쟁을 조정하는 방법에는 조정, 전통적인 중재, 선택중재, 조정-중재, 사실확인 등의 다섯 가지가 있다. 조정은 대체로 연방조정알선위원회(FMCS: Federal Mediation and Conciliation Service), 주정부 또는 사적인 조정자들이 담당한다. 조정자의 역할은 여러 가지다. 우선 조정자들은 노사당사자들간의 회의를 주선하고, 서로간의 대화가 지속되도록 도우며, 의사전달자의 역할과 조정안을 제시하는 역할을 한다. 연방조정알선위원회(FMCS)의 경우 1996년에 약 19,535건의 조정을 담당하였다.
전통적인 이익분쟁에 대한 중재는 단체협약에 대한 최종안을 중재자가 일방적으로 결정한다. 이 중재재정은 우리의 경우와는 달리 이견을 제시하거나 또 다른 방법을 통해 거부하기가 어렵게 되어있다. 그러나 이 이익분쟁에 대한 중재는 잘 사용되지 않는데 전체 단체교섭의 2%정도만이 중재에 의해 교섭이 타결된다. 그 이유로는 중재자와 일정을 조정하는 일에서 많은 시일이 소요되고 그에 따르는 추가적인 비용부담을 들 수 있다. 다만 연합운송노조(Amalgamated Transit Union)과 우편노조만이 예외적으로 중재를 많이 사용하고 있다.
선택적 중재(Final-Offer Selection Arbitration: FOSA)의 경우는 중재자가 자신의 중재안을 내는 것이 아니라 노사가 각자 제출한 안 중에서 택일하는 방안이다. 조정-중재는 당사간에 사전에 조정을 하다가 조정이 실패하면 중재로 간다는 합의가 있었을 때 활용
된다. 사실확인은 주로 여론을 통한 부담을 주기 위해 공식적인 절차를 통해 교섭의 내용과 상황을 공개하는 방안을 말한다.
2.2.2 공기업부문에서의 분쟁조정
공공부문근로자들의 경우는 일반적으로 단체행동권에 대해 제한을 받기 때문에 평화적인 분쟁조정절차가 매우 중요하게 된다. 가장 많이 사용되는 방법은 조정, 사실확인, 그리고 중재를 순차적으로 적용하는 방법이다. 그러나 주별로 볼 때 8개 주에서는 중재만을, 7개 주에서 사실확인만을, 9개 주에서는 조정과 사실확인만을 활용하고 있다.
2.2. 연방조정알선위원회(FMCS)와 조정
미국 분쟁조정제도에서 FMCS의 역할은 매우 중요하다. 이 FMCS는 주로 5가지의 서비스를 제공하는데 분쟁조정, 예방적 조정, 분쟁해결을 위한 대안의 모색, 중재, 그리고 노사기금운영이다. FMCS는 미국에 약 75개 지역사무소를 두고 있다. 미국에서는 매년 약 6내지 7만개 정도의 단체교섭이 일어나는데 그 중 약 10%에 대해서는 매우 적극적인 조정서비스를 제공하고 있다.(<표 1> 참조) 조정건수의 약 85%는 조정안을 받아들여서 교섭이 타결된다.
<표 1> 연방조정알선위원회(FMCS)가 담당하는 조정건수: 1994-1996
1994
1995
1996
연간 진행되는 단체교섭건수
68,278
58,470
61,350
조정자가 배정되는 교섭건수
22,184
20,199
19,535
조정회의를 열린 교섭건수
5,993
5,175
5,285
당해연도에 발생한 파업건수
471
385
372
평균 파업지속일수
54.0
55.9
55.8
Source: Dispute Mediation Program Data, http://www.fmcs.gov/annuals/96/dm.htm.
예방적 조정이란 조직변화과정에 대한 훈련, 개인과 집단을 위한 문제해결기법과 의사결정기술 등에 대한 교육을 포함한다. 노조간부에 대한 리더십교육, 교섭과 협약관리, 고충처리, 상호이익이 되는 Win-Win교섭, 변화하는 노사리더십 등이 그 대표적인 예다. 분
쟁해결을 위한 대안의 모색은 어떻게 하면 물리적으로 심리적으로 비용이 많이 드는 파업을 피할 수 있는 방안을 모색해 보는 내용을 말한다.
중재서비스는 주로 중재자리스트 관리, 중재자후보명단제공, 중재자의 지명 등을 포함한다. 1996년에는 공공부문과 사기업부문을 포함해서 약 3만개의 패널을 노사교섭대표에게 제공하였다. 그리고 약 1만 건의 경우에는 중재자를 지명해 주었다. 중재에 따르는 비용은 1996년의 경우 평균 4일 동안 일하는데 중재자에게 2,538달러를 지불하였다. 노사기금의 운영은 조정, 중재, 그리고 파업의 대안 등에 대한 이론적이고 실증적인 연구를 지원하기 위해 기금을 마련하고 운영하는 것을 말한다.
III. 미국 분쟁조정제도의 한국에 대한 시사점
3.1 분쟁조정에 대한 인식
왜 미국의 경우는 집단적 분쟁에 대해 정부의 개입이 최소화되어 있고 당사자주의로 가게 되었는가? 한국의 경우는 전통적으로 정부의 개입이 강했고 또한 정부의 개입이 사용자 편향적이었기 때문에 정부가 주도하는 조정과 중재에 대해 아직도 부정적인 태도를 가지고 있는 상황이다. 물론 우리의 경우는 노사관계가 자연적으로 발전해 왔다기보다는 급속한 산업화과정 속에서 정부의 주도로 발전해 왔기 때문에 노사당사간의 단체교섭이 충분한 시간을 가지고 발전하기가 어려웠다는 점은 있다. 그러나 앞으로 이러한 인식을 어떻게 가지고 가야할 것인가? 궁극적으로 노사간의 교섭은 당사자 주도로 진행되고 정부나 제3자는 그에 대한 보완적인 역할을 하도록 방향을 잡아야 할 것이다. 그러나 중재조정서비스는 필요한 경우에 적시에 공급될 수 있어야 한다. 조정과 중재를 통해 소수의 분쟁만이라도 해결된다면 그 비용절감은 엄청나기 때문이다. 따라서 원칙적으로는 단체교섭에 있어서 당사자주의를 하되 필요한 경우 시의적절한 제3자 개입이 이루어져야 할 것이다.
3.2 조정과 중재 기간
우리는 조정기간이 일반사업은 10일, 공익사업은 15일로 결정되어 있다. 그러나 실질적으로 이 조정기간동안에 조정을 하고 조정안을 만들기에는 시간이 짧은 것이 사실이다. 미국의 경우는 어떠한가? 우선 노사당사자간에 단체교섭이 시작되고 구협약의 만료 30일전까지 새로운 단체협약이 체결되지 못하면 FMCS와 주정부에 신고하도록 되어 있다. 여기서부터 그 사업장들은 관심의 대상이 되기 시작한다. 그리고 당사자의 요구가 있으면 바로 조정이 시작된다. 그러나 우리의 경우는 구협약의 만료와는 상관없이 당사자 일방의 신청이 있어야 조정이 개시된다. 또한 그 기간이 정해져 있어서 실제로 교섭의 이슈들을 파악하고 조정안을 제시하는 데 시간이 부족하다.
조정기간이 정해진 것은 사실 조정을 신속하게 이루어지도록 하기 위함이었는데 지난 87년에는 이 조정기간이 노동조합의 단체행동권을 제한한다는 주장 때문에 조정기간이 반으로 줄어 들었다. 그러나 이제 그로부터 10년이 흘렀다. 반드시 조정기간을 10일로 제한할 필요가 있을까? 하지만 미국의 경우는 조정을 강제적으로 받아야 하는 것은 아니라 그 기간에 제한이 없어도 상관이 없지만 우리의 경우는 조정전치주의에 의해 쟁의행위를 위해서는 강제적으로 조정을 받아야 하기 때문에 그 기간을 늘린다는 것도 문제가 있다. 따라서 조정기간의 연장이 좀 더 손쉽게 이루어지는 제도적 장치가 필요하다고 하겠다.
3.3 조정의 주체와 전문화
3.3.1 노동위원회와 조정제도
현재 단체교섭에서 발생하는 분쟁을 해결하기 위한 노동위원회가 전담하고 있다고 해도 과언이 아니다. 그러나 증가하는 조정건수가 예상됨에도 불구하고 아직도 노동위원회의 업무처리능력은 예상되는 증가를 수용할만한 수준이 되지 못하고 있다. 노동위원회가 한국의 조정제도를 이끌어가고 조정과 관련된 제도들을 정비하고 조정 및 중재전문가를 양성하는 기관으로서 확대되어야 할 필요는 없는가? 물론 중장기적으로는 사적 조정과 중재를 활성화하는 기본적인 역할도 수행해야 하는 형편도 고려해야 한다.
3.3.2 공적인 조정중재와 사적인 조정중재
한국의 경우는 비공식적으로는 근로감독관이 조정을 시도하지만 공적으로는 노동위원회만이 집단분쟁에 대한 조정역할을 수행할 뿐 사적 조정 및 사적 중재는 아직 정착되지 못하고 있다. 미국의 경우는 어떠한가? 왜 사적 조정과 중재가 자리를 잡았는가?
우리의 경우는 그 동안 몇 차례의 시도가 있었으나 성공하지 못하였다. 최근에는 브로커의 성격을 가진 조정자들로 인해 사적 조정이 신뢰가 실추되는 경우도 있었다. 따라서 실추된 사적 조정 및 중재의 위상을 제고하기 위해서는 우선 노동위원회가 앞장서서 사적 조정제도를 안정화하고 사적 조정제도의 활성화방안의 기틀을 마련해 주어야 할 것이다.
3.3.3 조정자의 전문성제고를 위한 정보제공
현재 노사간의 조정을 시도하면서 필요로 하는 정보는 노동위원회 내부의 인력이 가지는 자질에 좌우된다고 하겠다. 그러나 현재 조정위원의 자격은 주로 노동관련관료나 대학교수들로 되어있어 현실적인 감각이 부족한 경우가 많다. 그 결과 교섭을 둘러싼 실질적인 배경을 이해하기보다는 상식적인 선에서 노사간의 분쟁을 접근하다가 실패하는 경우가 많다.
또한 조정에 대한 효율성을 증대하기 위한 방안으로 짧은 기간동안에 효과적인 조정이 이루어지기 위해서는 신속하게 필요한 정보를 제공해 줄 수 있는 정보시스템의 구축이 필요할 것이다. 미국의 경우는 어떻게 이 정보의 갭을 메꾸어 가고 있는가?
미국의 경우는 단체교섭을 시작하는 노사당사자에 대한 정보가 정기적으로 파악된다. 주로 FMCS와 주정부의 관련조직에서 담당하는데 구협약만료 30일전까지도 신협약이 체결되지 않으면 노사당사자는 FMCS와 주정부에 신고를 하게 된다. 그러면 그 노사당사자는 FMCS의 관심대상으로 바뀐다. 이미 관심대상의 단체교섭에 대한 정보는 사전에 확보된다는 점이다.
우리의 경우를 보면 현재 조정사건에 대해 관련정보를 데이터베이스화하여 관리하지 못하고 있으므로 과거의 사례, 관련 사례 등에 대한 정보가 원할하게 제공되지 못하고 있다. 다만 1998년중에 97년의 중앙노동위원회의 판정례를 데이터베이스화하는 작업이 진행중이라고는 하나 향후 필요한 정보가 적기에 공급될 수 있는 체계를 구축할 필요가 있을 것이다.
3.3.4 조정 및 중재자의 전문성
한국의 경우는 대부분의 노동위원회들이 비상임으로 되어있다. 비록 조정자와 중재자들이 이 분야의 전문가라고 하더라도 조정이나 중재를 위해 충분한 시간을 할애하기에는 한계가 있다. 그 조정에 대한 보수도 형식적인 수준에 머물고 있다. 그러나 조정의 실패로 발생하는 비용을 생각해 볼 때는 실질적인 보수를 지급하고 조정의 성공률을 높일 필요가 있다고 볼 수 있다. 그런 의미에서는 현재의 상임위원수를 어느 수준까지 늘리는 방안을 고려할 수 있을 것이다.
3.3.5 조정 및 중재의 전문화를 위한 연구와 교육
조정제도의 전문화를 위한 연구는 주로 어떻게 이루어지고 있는가? 한국의 경우는 이러한 전문화를 위한 연구가 거의 없으나 미국의 경우에는 다양하게 연구되고 있다. 특히 FMCS는 기금을 만들어서 분쟁조정제도에 대한 연구를 체계적으로 지원하고 있다.
그러나 우리의 경우는 아직 조정제도나 분쟁해결을 위한 방안들이 학자들의 관심사로 대두되지 못하고 있는 형편이다. 또한 분석을 위한 기초적인 자료들도 공개되지 않은 편이라 자료에 대한 접근이 어렵다는 점도 연구를 어렵게 한다고 하겠다. 기금의 마련은 중장기적인 과제라고 하더라도 분쟁조정에 대한 자료는 공개적으로 접근할 수 있도록 함으로써 이에 대한 연구를 활성화할 필요가 있다.
조정자의 양성은 어떻게 이루어지고 있는가? 체계적인 프로그램이 운영되고 있는가? 운영되고 있다면 예산은 어떻게 구성되고 있는가? 우리의 경우는 아직 체계적인 조정자 또는 중재자 양성프로그램이 마련되어있지 못하다. 현재 소수의 노사관계관련 특수대학원에 한두 강좌 정도로만 개설되어 있는 형편이다. 미국의 경우에는 FMCS, 전국중재자협회(National Association of Arbitrators: NAA), 미국중재자학교(Academy of American Arbitrators: AAA) 등과 다수의 노사관계관련 대학 및 대학교육프로그램이 운영되고 있다. 이를 통해 전문성을 제고하고 있는 것이다.
우리도 노동위원회, 분쟁조정관련 학회 및 협회, 각대학과 대학원의 분쟁조정관련 프로그램을 확대개편할 필요가 있다. 문제는 이러한 교육이 수익성이 없기 때문에 학교나 단체에서 체계적으로 운영하기 어려운 형편이다. 따라서 조정 및 중재자의 양성을 위한 프로그램에 대해서는 정부의 지원이 필수적이라고 하겠다.
참 고 문 헌
김진학, 노사관계제도 개선방안 연구, 1996년도 한국노사관계학회 정기학술발표회, 서강대학교, 1996.6.28.
노동부, 새노동법해설-신노사문화를 열어 |
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