일본에서의 집단적·개별적 노사분쟁의 해결
고시로 가쓰도시 (神代和欣)
(요코하마국립대학교 명예교수, 방송대학교 교수)
노동성의 노동관계법연구위원회(이시카와 위원회)는 1982년이래 16년간의 연구 끝에 1998년 10월 최종보고서를 발표했다. 위원회는 (a) 노동위원회제도를 근본적으로 재검토하여 재조직하여야 하며, (b) 개별적 노동분쟁을 해결하기 위한 새로운 제도를 공식적으로 도입해야 한다고 권고하였다. 위원회의 제안이 다소 추상적이고 새로운 노동관계법의 제정과 직접적으로 관련된 것은 아니었지만 노동성은 가까운 장래에 이러한 권고사항들을 구체화하는 작업을 진행해야 할 것으로 보인다. 이 논문은 위원회 보고서가 다루고 있는 몇 가지 기본적 문제들을 고찰하고, 과거 수십년 동안 발생하였고 장래에도 발생할 것으로 예상되는 급속한 사회변화에 부응하기 위한 유사한 개혁안들을 제시할 것이다. 또한 필자는 독자들의 이해를 돕기 위해 일본과 미국의 노사관계를 비교함으로써 문제점들을 지적할 것이다.
1. 지난 수십 년의 사회변화
1) 노동조합 조직률의 감소
지난 수십 년 동안 일본의 노동시장은 상당한 구조변화를 겪었다. 무엇보다도 조직화된 노동력이 그 영향력을 상실했고 개별적 근로계약관계가 확산되었다. 노동조합 조직률은 1975년 34.4%에서 1997년 22.6%로 감소하였다. 일본에서 조직된 노동력의 핵심이었던 제조업은 가장 심각한 조직률의 감소를 보였다(그림 1).
<그림 1>에 따르면 전산업의 노동조합 조직률이 2000년까지는 21.3%, 2004년까지는 제로 이하로 하락할 것임을 시사하는 강력한 조직률 하향추세가 나타나고 있다(<표 1>).
단체교섭은 여전히 산업민주주의의 핵심으로 위치하고 있지만 노사관계의 중심축은 집단적 분쟁해결에서 개별적 분쟁해결로 이전하고 있다.
1970년대 중반 이후 일본경제는 석유파동, 환율인상, 세계적 경쟁격화, 거품경제의 생성과 붕괴, 고령화, 특히 젊은 세대들 사이에서 가치체계의 변화 등 일련의 압력하에서 구조개혁에 시달렸다. 이러한 사회, 경제의 변화를 반영하여 주류 노동조합운동은 방어적이고 보수적으로 변하였다. 반면에 노동운동내의 소수집단은 여전히 좌절하였고 미조직 근로자들 사이에는 무관심이 팽배하였으며 일부 미조직 근로자들만이 지방자치단체의 노동상담사무소에 자신들의 고충을 제기하였다.
노동조합 조직률의 감소는 다음의 몇 가지 요인에 의해 야기되었다. 1) 민간대기업에서의 고용은 증가한 반면에 유니언숍협정에 의해 자동적으로 조합원자격이 인정되었던 주요 민간기업에서의 고용은 감소하였다. 2) 파트타임 고용과 다른 형태의 임시 고용이 증대하지만 이들 대부분은 기업별 노조체제하에서 조합원자격을 갖지 못했다. 3) 노동조합의 영향력이 미약하였던 소기업에서의 고용이 증가하였다. 4) 공기업과 국영기업의 민영화 5) 공공서비스분야의 감원을 수반한 행정개혁 6) 노동조합운동에 별관심이 없는 신세대의 가치관변화
2) 평생직업의 감소와 종신고용제도의 쇠퇴
오일쇼크에 뒤이은 감량경영, 1985년 가을 엔화상승 및 1991년 봄 거품경제의 붕괴에 의해 촉발된 기업구조조정과 맞물리면서 민간대기업에서 종신고용을 구가하던 근로자의 수는 감소하였다. 결과적으로 전체 노동력에서 종신고용 근로자들의 비율은 지속적으로 감소하였다. 동경증권거래소에 상장된 주요 민간기업의 종신고용 근로자의 비율은 1970년대 초에 일본 전체 피용자의 11%를 넘었으나 1997년 7% 이하로 떨어졌다. 최근에 특히 거품경제가 붕괴된 이후, 고참 화이트칼라 피용자들은 자신들의 첫직장에서 사직을 강요받고 있다.
3) 증대하는 파트타임 근로자와 임시직 근로자
1973년 제1차 석유파동 이후 파트타임과 기타 비정규 고용이 꾸준히 늘어나기 시작했다. 1998년 2월 통계청의 노동인구 특별조사에 따르면 비정규 고용이 전체 노동력의 23.6%를 차지했다. 기업별노조체제하에 정규근로자에게만 조합원자격을 인정하려는 경향으로 인해 대부분의 비정규 근로자들은 조합원이 될 수 없다. 비정규 근로자들의 임금 및 기타 근로조건은 정규 근로자들보다 열악하다. 여성 파트타임 근로자의 시간당 평균임금은 통상적인 여성근로자의 약 70% 수준이고 상여금은 15%밖에 되지 않는다. 대부분의 파트타임 근로자는 퇴직금을 받을 수 없다. 더욱이 여성파트타이머들중 1/3만이 고용보험의 수급대상이고, 네명 중 한명만이 노령연금이나 의료보험의 수급대상이다(물론 이들은 국민연금 및 의료보호의 대상이 되고 대다수는 그들 남편의 사회보험에 의해 포괄되고 있다).
4) 노동시장에서의 규제완화
노동시장에서의 규제완화는 비정규 고용의 발달을 촉진했고 앞으로도 더욱 촉진할 것이다. 1947년 고용안정법은 유료직업소개사업에 대하여 한정적 허가방식을 취하였다. 1997년 3월까지 민간직업안정기관은 29개 직종에 대한 유료직업소개가 가능하였지만 1997년 4월 법개정을 통해 사무직에까지 확대되었다. 1986년 근로자파견법은 근로자파견을 처음에는 13개 업무에 한정하였으나 전산기프로그램설계, TV 프로듀서, 비서, 건물청소 등 16개 업무로 확대했다. 1997년 2월에는 26개 업무로 확대되었다. 노령근로자의 경우에는 1994년 11월에 항만운송업, 건설업, 유해위험업무, 제조업생산업무를 제외한 모든 업무가 허용되었다. 육아휴직 또는 병가 근로자의 대체를 위한 파견은 1996년 12월에 제조업 생산업무의 경우에도 허용함으로써 현재 파견제한업무는 단지 몇가지 업무에 불과하다. 기간의 정함이 있는 근로계약의 최장기간은 최근까지 1년으로 제한되어 있었다. 그러나 1998년 10월에 60세 이상의 노령근로자 및 연구개발(R&D) 종사 근로자들의 경우에는 3년으로 연장되었다. 재량근로간주제도는 2000년 4월 1일부터 적용된다. 지금까지 판매원과 5개 직종의 근로자들(연구개발자, 정보처리담당자, 기자, 디자이너, TV와 라디오의 프로듀서)만이 재량근로에 관한 특별처우를 받고 있다. 즉 사용자가 근로자들의 실제 근로를 직접 지휘감독할 수 없기 때문에 일정 기간동안 법정근로시간을 초과하는 특정의 시간을 연장근로시간으로 간주하여 실근로시간에 관계없이 사용자가 가산임금을 지급하는 것이다.
그러나 1998년 9월 25일 개정 근로기준법은 기획, 연구분석 업무와 같은 사무직 업무를 재량근로 대상에 포함시켰다. 개정 근로기준법의 일부규정은 10월 1일부터 시행되었다. 그러나 재량근로에 관한 법규정의 시행은 렌고(Japan Confederation of Trade Unions)계 노동조합들의 강한 반대로 2000년 4월까지 유예되었다. 개정법에 의하면 재량근로제도의 도입은 개별 사업장 노사협의회의 만장일치 합의가 있어야 하고 이러한 합의사항은 지방근로감독서에 신고되어야 한다.
재량근로제도의 도입절차는 집단적 노사관계법에 바탕을 두고 있지만, 동 제도의 적용을 받게될 개별 근로자들이 증가할 것이고 장차 개별적 노동분쟁을 증대시킬 것으로 예상된다.
5) 공기업과 국영기업의 민영화
2차대전 이후 수십 년 동안 공공부문 노동조합은 일본노동운동을 선도하였다. 특히 국철과 체신 및 교원 노동조합은 가장 영향력 있는 세력이었다. 1989년 11월에 렌고와 통합되기 전까지 노동조합의 가장 큰 총연합단체인 소효(일본노동조합총평의회, General Council of Japanese Trade Unions)의 대다수는 공공부문 근로자들이 차지하였다. 그들은 다음의 두 가지 이유로 1970년대 중반 이후 민간부문 노동운동에 대한 자신들의 영향력을 상실했다. a) 1차 석유쇼크 이후의 변화된 사회사상 b) 단체행동권을 회복하기 위한 파업(1975년 11-12월)의 실패.
행정개편과 더불어 공기업의 민영화는 공공부문 노동조합운동에 더욱 부정적인 영향을 미쳤다. 일본정부는 1969년 이후 직원수를 엄격하게 통제하였고 1981년 3월에는 제2차행정연구위원회를 설치하여 행정개혁을 더욱 강화했다. 위원회의 권고에 따라 일본전신전화공사와 담배전매가 1985년 4월 민영화되었다. 일본국철도 1987년 4월 민영화되어 7개의 민간기업으로 분화되었다. 이러한 개혁들은 공공부문 뿐만 아니라 민간부문의 노사관계에도 근본적인 영향을 미쳤다. 결국 일본의 좌익 노동조합노동의 본거지가 상당히 잠식되었다.
교원과 체신 근로자들은 한때 고도로 조직화된 집단이었다. 그러나 최근에는 이러한 두 영역의 청년근로자들이 노동조합에 가입하지 않으려는 경향을 보이고 있다. 니쿄소(일본교원노조)는 한때 신규채용 교원의 78%를 조직했으나 1997년에는 단지 19.4%에 그치고 있다. 현재 일본정부는 국립임야와 체신사업의 민영화 - 비록 구체화되려면 앞으로 몇 년이 더 걸리겠지만 - 를 고려하고 있다.
2. 일본과 미국의 노사관계제도 비교
1) 유사점
직업선택의 자유(일본헌법 제22조)가 인정되고 공공복리에 부합하는 재산권의 행사(일본헌법 제29조)가 보장되는 자유시장경제에서 자신의 노동에 대한 불만을 해결하는 가장 보편적인 방식은 보다 나은 자신의 미래를 위해 辭職(exit approach)하거나 임금 및 기타 근로조건을 개선하기 위해 사용자와 (개별적 또는 집단적으로) 교섭하는 것(voice approach)이다. 내부노동시장이 발달됨에 따라 후자의 중요성이 커지고 있다.
그러나 최근의 미국 연구가 제시하고 있는 또다른 관점에 주목하여야 한다. "세계적인 경제환경 속에서 경제적 불확실성에 직면한 근로자들이 자발적으로 일자리를 그만둘 것 같지는 않다. ... 대신에 작업장에서 부정의(injustice)라고 명백히 생각하는 것에 대한 근로자들 대부분의 반응은 "말없이 견디는 것(suffer in silence)"이다." 미국 근로자들보다 더 심한 경제적 제약을 겪었던 전형적인 일본 근로자들은 지난 수십 년 동안 더욱 그러하였을 것이다.
양국에서 단체교섭은 여전히 산업민주주의의 핵심이다. 그러나 양국에서 노조조직률은 감소하여 왔다. 또한 대규모 파업의 수도 상당히 감소하였다. 미국 던롭위원회 보고서(1994, Dunlop Commission"s Report)에서 강조되었던 노사협력관계의 중요성은 일본에서도 증가하고 있다.
노동시장에서의 규제완화도 촉진되고 있다. 파트타임 근로자와 임시직 근로자가 늘어난 반면에 "종신고용" 관행의 보호하에 있던 정규 근로자들은 감소하고 있다. 필자의 평가에 의하면 일본에서 "종신고용" 관행의 보호를 받는 특권 근로자들의 비율은 전체의 약 1/4로 감소하였다. 물론 그 나머지 대다수는 "종신고용"과 동일한 유형의 "기간의 정함이 없는 근로계약"의 적용대상이 되고 있다. 이와 비슷하게 미국에서도 포츈(Fortune)이 선정한 500개 기업에 고용된 근로자의 상대적 비율이 1981년 16.3%에서 1991년 10.5%로 감소하였다.
일본에서 부당노동행위제도는 미군정기에 도입되었다. 지방노동위원회와 중앙노동위원회는 미국 NLRB처럼 부당노동행위 구제에서 중요한 역할을 하고 있다.
2) 차이점
일본에서 판례에 의해 확립된 해고권남용의 법리가 여전히 유지되고 있기 때문에 상시고용이 상대적으로 감소하고 있음에도 불구하고 정리해고는 미국에서만큼 용이하지 않다. 그러나 1995년 스칸디나비아항공(Scandinavian Airlines) 일본지점 사건에서 동경지방법원은 기업구조조정의 일환으로 이루어진 有期契約 근로자들의 임금 및 기타 근로조건의 불이익한 변경을 허용하였다. 이 사안은 해고권남용의 법리가 유효하지만 고용안정에 대한 법원의 판단이 유연해졌음을 보여주고 있다. 그러나 최근에 판례에 의한 해고제한은 권력분립원칙에 반하고, 법률에 의한 해고제한이 이루어져야 한다는 주장이 일부에서 제기되고 있다.
일본에서 기업별 노동조합은 노동조합조직의 지배적인 형태이다. 그러나 일본에서는 배타적교섭대표제도가 인정되지 않기 때문에 하나의 기업내에 복수노조는 종종 심각한 노동분쟁을 야기한다. 통상적으로 외부 노동조합에 가입된 좌파· 급진적 집단인 소수조합은 노동위원회 내지 법원에의 구제신청 또는 소제기를 통해 다수조합에 도전하는 경향이 있다.
일본에서 대부분의 단체협약은 고충처리절차를 규정하고 있으나 대개의 경우 실효적이지 않다. 개별고충 또는 사소한 권리분쟁에 대한 중재는 일본과 거리가 멀다. 동료 또는 감독자와의 비공식 모임과 노사협의 처럼 고충처리절차와 유사한 기능을 하는 다양한 형태의 것들이 근로자의 불만을 해결한다. 즉 일본 근로자는 미국 근로자보다 훨씬 더 "말없이 견디는 것"을 선호하는 경향이 있다.
일본 민간기업에서 개별성과에 따른 성과제(merit rating) 내지 인사평가는 사무직 뿐만 아니라 생산직에서도 상당히 일반화되어 있다. 승진 뿐만 아니라 임금·상여금은 점점 더 성과제에 의해 결정되고 있고, 기본적 틀과 원칙은 단체협약에 의해 결정된다. 다시 말해 생산직근로자들 사이에서조차 연공임금(seniority wages)이 두드러지게 나타남에도 불구하고 연공원칙 그 자체는 미국같이 승진이나 일시해고의 원칙으로 존중되지 않는다. 따라서 노동위원회 및 법원에 제기되는 부당노동행위사건의 대다수를 차지하는 것은 정기적 임금인상과 승진에서 "적극적인" 조합활동자에 대한 차별에 관한 것이다.
일본의 부당노동행위제도에서는 미국 NLRA의 제8조 (b)가 규정하는 노동조합에 의한 부당노동행위가 존재하지 않는다. 그러므로 투쟁적인 소수조합은 "조합활동"이라는 명분 아래 다양한 행동을 통해 사용자를 괴롭힌다.
급진적 조합들이 종종 이의를 제기하는 QC써클의 결성 그 자체는 일본 노동조합법하에서 근로자의 단결권 침해에 해당하지 않는다. 관리감독자들이 그 지휘감독하에 있는 근로자들과 함께 QC써클에 참여하는 것이 법위반은 아니며, 이것은 미국 NLRA의 제8조 (a)(2)에서의 상황과 대조적이다.
일본에서 미조직 근로자들의 경우 근로계약은 취업규칙에 의해 법적으로 보호된다. 근로기준법 제90조에 의하면 상시 10인 이상의 근로자를 사용하는 사용자는 근로자의 과반수를 대표하는 자의 의견을 청취하여 취업규칙을 작성하고 행정관청에 선고하여야 한다. 법은 취업규칙이 정한 근로조건에 미달하는 근로계약의 무효를 인정함으로써 근로계약을 직접적으로 규율하는 법적 효력을 취업규칙에 부여하고 있다. 취업규칙은 근로시간, 임금과 상여, 퇴직, 퇴직수당, 안전 및 위생, 직업훈련, 표창과 제재 등과 같은 기본적인 사항들을 포함하여야 한다. 이런 의미에서 일본의 미조직 근로자들은 미국의 미조적 근로자들보다 법에 의해 더 보호되고 있다고 볼 수 있다. (그 외에도 일본의 사용자들은 최저임금, 안전 및 보건, 1주 40시간, 60세까지의 정년연장, 육아 및 병가 휴직, 고용평등, 사설직업소개기관에 관한 고용안정규율, 사회보장 등에 관한 법규제를 받는다.)
3) 권리분쟁과 이익분쟁, 개별분쟁과 집단분쟁 구분의 모호성
일본 노사관계에서 단체협약 또는 취업규칙의 규정들은 추상적이고 모호한 경향이 있다. 따라서 이러한 규정들에 관련된 분쟁이 규정의 해석과 적용에 관한 권리분쟁인지 아니면 규정된 규칙 내지 권리의 변경을 위한 이익분쟁인지를 구분하는 것이 어려울 때가 많다.
또한 분쟁해결의 절차의 측면에서도 두 종류의 분쟁이, 예를 들어 권리분쟁은 항상 중재자 또는 법원에 의해 해결되고 이익분쟁은 항상 단체교섭에 의해 해결되는 식으로 명확히 구분되고 있지 않다. 일본노사관계에서 권리분쟁과 이익분쟁은 종종 중복되거나 뒤섞여 나타난다.
3. 집단적 노동분쟁과 이익분쟁에 관한 문제점
쟁의행위 특히 파업의 발생횟수는 1970년대 후반 이후 두드러지게 감소하였다(표 2). 일본에서 대부분의 파업은 1960년대까지 임금춘투(spring wage offensive)나 대량해고와 관련해서 일어났다. 공기업을 포함하는 공익사업체의 노조들과 민간 수출산업의 주요 노조들 사이의 공동투쟁은 1970년대 후반까지 대규모였으나 대개는 단기의 파업이었다. 지난 20년 동안 파업의 감소는 여러 가지 요소에 기인하였다. (1) 두 번의 석유위기, 반복된 엔화의 평가절상 그리고 격화되는 국제경쟁에 따른 경제위기 때문에 우량대기업에 고용된 조직근로자들 사이에 "좋은 일자리의 기회가 부족하다는 인식"이 팽배했다. (2) 일본전신전화, 일본국철과 같은 공기업의 민영화로 공공부문의 전투적 노동조합주의가 약화되었다. (3) 최고재판소가 1973년과 1977년의 판결에서 공공부문 근로자의 단체행동금지에 대하여 더욱 엄격하게 해석한 것이 공공부문 노동조합의 전투성을 저하시켰다. (4) 민간철도와 전기기계의 노동조합들은 1970년대 후반 이래로 춘투기간에 공공부문 노동조합과 공동으로 단체행동하는 것을 피하는 것을 오히려 좋아했다. 대부분의 민간부문 노동조합들은 1980년대 이래로 중앙노동위원회의 조정이나 중재 보다는 단체교섭을 통해 임금분쟁을 해결하기를 선호하였다.
4개 국영기업(체신, 국립임야, 정부인쇄, 조폐)의 근로자들은 이론적으로는 단체교섭을 통해 자신들의 임금 및 기타 근로조건을 결정할 수 있으나 단체행동권이 보장되어 있지 않다. 그러므로 그들은 중앙노동위원회 (1988년 9월까지는 공사 및 국영기업체노동위원회)에 강제조정·중재를 신청하여야 한다. 중앙노동위원회는 국영기업과 민간기업간의 급여대등성을 유지하기 위한 정교한 기준들을 마련하였다.
국가 및 지방의 비현업 공무원은 단체교섭 내지 일체의 단체행동을 할 수 없다. 대신에 이들의 임금 및 기타 근로조건은 국립인사원 또는 지방직원위원회의 권고에 따라 법으로 결정된다. 인사원은 공공부문과 민간부문간의 임금대등성을 유지하기 위한 정교한 기준도 마련하였다. (국가공무원의 개별고충은 인사원이 정한 절차에 의해 해결된다.)
최근 일본에서 가장 파업이 빈번한 부문은 운수(항공, 항만, 택시, 소규모 지방철도 및 버스), 병원, 사립학교, 보육원, 그리고 공적인 통제와 지원금이 임금결정을 재정적으로 제약하는 사회서비스이다. 그러나 운수산업에서의 몇 가지 경우를 제외하면 이들의 파업은 국민경제에 심각한 영향을 주지는 않는다.
4. 권리분쟁
1) 민사소송
일본에서는 고충처리절차가 효과적이지 않기 때문에 권리분쟁을 해결하는 가장 중요한 수단이 민사소송이다. 노사관계분야에서 민사소송의 건수는 최근 4000건 이상으로 증가했다(표 7). 그러나 지방법원에 제기되는 새로운 사건은 1995년에 총 1,506건으로 전체 민사소송의 0.95%에 불과하다. 법원은 노동분쟁 해결의 주요 수단으로 화해를 통한 자발적 해결을 장려한다. 예컨대, 1995년에 지방법원에서 해결된 노동사건 총 1,230건 중에서 532건(43.3%)은 화해를 통해 자발적으로 해결된 반면에 402건(32.7%)은 판결에 의해 해결되었다.
법원에서의 화해조서는 확정판결과 동일한 효력을 갖기 때문에 관련 당사자들에 대한 구속력을 갖는다. 그러나 소송은 시간이 오래 걸리고 비용이 많이 들기 때문에 통상적으로 노동분쟁을 해결하는 적절한 방법이 되지 않는다.
2) 부당노동행위사건
노동조합법 제7조는 사용자의 부당노동행위를 네 가지 유형으로 규정하고 있다. (a) 조합원에 대한 불이익취급 또는 반조합계약(황견계약), (b) 단체교섭의 거부, (c) 조합의 조직과 운영에 대한 지배개입, (d) 노동위원회에의 신고를 이유로 한 불이익취급. 부당노동행위가 이루어진 경우 노동조합과 조합원은 지방노동위원회에 그에 따른 구제를 신청할 수 있다.
지방노동위원회의 위원은 삼당자자로 구성되고 지방자치단체에 의해 임명된다. 동 위원회는 행정구제명령을 통해 부당노동행위사건을 처리하는 준사법적 성격의 독립된 행정위원회이다.
더욱이 노동위원회는 주요한 분쟁에 대해 조정과 중재도 할 수 있다. 이러한 기능은 한때 매우 중요했지만 지난 수십 년 동안 적어도 민간부문에서는 감소했다.
1970년대 초까지 지방의 신규 부당노동행위사건은 연 1000건 이상에 달했으나 그후 1980년대 중반까지 절반으로 줄었다(표 3, 표 4). 일본국철의 부당노동행위와 관련된 구제신청 건수는 1980년대 후반에 증가하였다(표 5, 표 6). 그 이후 지난 10년 동안의 총 건수는 약 270-350으로 상당히 감소하였다. 이러한 사건의 대부분(60-70%)은 지방노동위원회의 조정을 통해 해결되었다.
노동위원회의 명령에 불복하는 당사자들은 중앙노동위원회 또는 법원에 재심을 신청할 수 있다. 애초에 이러한 제도는 산업민주주의를 증진하기 위하여 노동조합에게 신속하고도 상대적으로 비용이 저렴한 구제서비스를 제공하기 위해 고안되었다. 그러나 시간이 지남에 따라 민사소송처럼 더많은 시간과 비용이 소요되었다. 노동조합이 노동위원회로부터 결정을 얻는데 2-3년 이상(때때로 7 내지 8년)이 소요되는 것은 특이한 일이 아니다.
중앙노동위원회는 노·사·공익을 대표하는 각 13명의 3당사자로 구성된다. 최근에는 매년 약 50건의 재심사건을 수리하였다(표 4). 1996년 심사중에 있는 사건은 315건이었다. 심사과정에서 심사위원은 노사를 대표하는 위원(각 1명)의 협력을 구할 수 있고 통상의 경우 협력을 구하고 있지만 부당노동행위 사건에 대한 판정은 공익위원에 의해서만 이루어진다.
중앙노동위원회의 공익위원은 상근직 공무원은 아니지만 의회의 동의를 받아 수상이 임명한다. 노동성은 노동측(렌고)과 경영자협회(니케이렌)의 비공식적인 동의를 얻어 교수, 법률가, 기타 노사관계전문가 등을 후보로 선정·추천한다. 현재 중앙노동위원회 위원의 임기는 정해져 있고 원칙적으로 70세 또는 10년이다.
명령은 공익위원회의 개최 및 合議에 의해 결정된다. 공익위원들은 노동성의 상근직 공무원 약50명으로 구성되어 있는 사무국의 도움을 받을 수 있다. 중앙노동위원회는 화해를 통해 사건해결을 장려하고 있고 실제로 많은 사건이 화해에 의해 해결된다. 화해로 해결된 사건들의 경우 대부분 사용자가 소급임금과 법적 비용 등을 보상하기 위한 해결금으로 수백만엔 또는 때때로 수십억엔을 지불하게 된다. 또한 심문에 증인으로 출두한 자는 노동위원회로부터 교통비 등의 비용을 보상받는다.
최근에 노동위원회에 접수되는 부당노동행위 사건의 약 절반은 복수노조와 관련된 것으로 소수조합의 조합원들이 다수조합의 조합원에 비해 임금인상, 승진, 전직에 있어서 받는 불이익에 관한 것이다. 소수조합 신청사건의 일부는 기업시설내에서의 불법적인 조합활동을 이유로 하여 행해진 소수조합의 적극적 조합원에 대한 해고 내지 징계에 관한 것이다.
이론적으로 노동조합은 집단적 노동분쟁에 대한 노동위원회에의 구제신청을 할 수 있다. 그러나 실제로 노동조합은 종종 특정의 개별적 고충이 부당노동행위구제절차를 통해 해결될 수 있도록 노력하고 있다.
3) 행정소송
중앙노동위원회의 명령에 불복하는 당사자는 지방법원에 행정소송을 제기할 수 있다. 법원의 판결에 대한 상소도 가능하다. 사실 최고재판소는 취업시간중 기업시설내에서의 조합활동의 정당성 한계에 관한 중요한 판결들을 내렸다. 노동위원회의 명령은 명령서가 교부된 날로부터 법적 효력이 발생한다. 명령을 이행하지 않은 사용자에 대한 형사처벌은 명령이 행정소송을 통해 법원에 의해 확정된 경우에만 가능하다. (지금까지 기록으로 남아있는 그러한 경우는 없다.).
지방노동위원회에서 불이익한 명령을 받은 사용자는 15일 이내에 중앙노동위원회에 재심신청하거나 또는 30일 이내에 통상의 민사절차에 따라 지방법원에 소송을 제기할 수 있다. 또한 중앙노동위원회의 명령에 불복하는 사용자는 30일 이내에 지방법원에 구제명령의 취소를 구하는 소송을 제기할 수 있다. 소송과정에서 구제명령은 법적으로 유효하지만 강제력은 없다. 따라서 하나의 사건이 최종적으로 확정되기까지는 5개의 단계를 거쳐 10년 이상의 기간이 소요될 수도 있다. 이러한 문제점 때문에 지방법원을 건너뛰어 직접 고등법원으로 소송을 제기케함으로써 소송의 단계를 줄이자는 의견이 제시되고 있다.
소송계류중에 법원이 근로자를 구제하기 위한 임시적인 특별조치의 필요성(예를 들어 해고근로자의 원직복직)이 있는 경우 법원은 긴급명령을 발할 수 있다. 민사소송법은 통상적인 민사소송절차 이외에 임시적 지위를 정하는 가처분절차를 포함하고 있다. 이러한 가처분절차를 통해 가처분명령이 내려진다. 이러한 가처분명령이 가능하기 위해서는 민사소송법상 피보전권리의 존재 및 임시구제의 긴박성이 요구된다.
행정소송을 통한 법원판결의 수는 지난 10년 동안 증가했다(표 7).
5. 개별적 노동분쟁을 해결하기 위한 장치
1) 노동분쟁을 해결하는 대체수단
일본에는 분쟁해결을 위한 몇몇 행정장치들이 존재한다. 개별근로자 또는 소수조합은 지방근로기준감독서의 개입을 요청할 수 있다. 예를 들어 최근 몇 년간 근로기준법, 최저임금법, 산업안전보건법 등의 위반에 관한 신고가 20,000건 이상 있었다(표 8). 예컨대, 1995년에 근로기준감독서는 15,759건을 조사했으며 이중 69.8%에 해당하는 11,006건의 위반사례를 적발했다. 위반의 주요사항은 임금미지급, 해고, 근로시간, 안전 및 보건, 최저임금이었다.
기회균등과 관련해서는 각 지방에 설치된 노동성의 부인소년실이 매년 약 20,000건을 접수하고 있다. 지방자치단체가 설치한 지방노사관계사무소(총 244개)는 매년 약 100,000건(이 중 40%가 동경에서 발생)에 대해 조언과 지원을 행하는데 여기엔 사실상의 분쟁조정 서비스가 포함되고 있다.
현재의 불황기하에서 경비절감과 관련한 개별분쟁 내지 갈등이 증가하고 있다. 일부 사용자들은 공식적으로 조기퇴직 또는 고용관계의 종료를 협상하기 보다는 대상근로자들을 가혹하게 다루어 이들이 퇴직금도 받지 못하고 "자발적으로" 퇴직하게끔 강제하고 있다. 일부 사용자들의 이러한 행위와 관련하여 지방의 공공직업안정소에 신고된 건수가 증가하고 있다.
2) 노사협의
독일의 경영협의회(Betriebstat) 또는 프랑스의 기업위원회(Comité d"entreprise) 내지 종업원대표위원(Délégué du personnel)과 달리 일본에서는 노동관계법연구위원회가 개정 근로기준법(제38조의 4)하에서 노사협의회에서의 합의를 전제로 "재량근로"제도를 도입하기로 결정한 것을 제외하고는 노사협의회의 설치가 법적으로 요구되고 있지는 않다. 그러나 자생적인 노사협의제도는 2차대전 직후 광범위하게 발전하였고 좌파노동조합들은 경영진을 무력화시키기 위해 전투적인 쟁의를 감행하였는데 붉은 깃발에 붉은 머리띠, 붉은 완장을 한 대다수의 조합원들이 교섭테이블을 둘러싼 상황하에서 "집단교섭"(mass bargaining)을 요구했다. 이러한 상황을 개선하고 교섭과정을 정상화하기 위해서 중앙노동위원회는 1946년 7월에 단체협약에 의거한 노사협의기구의 도입에 관한 지침을 마련하였다. 1955년에 설치된 비영리 민간조직인 일본생산성본부는 생산성향상의 수단으로 노사협의기구의 도입을 장려하였다.
그 결과 여러 가지 형태의 노사협의제도가 발전하여 (a) 의무적 단체교섭사항에 대해서도 공식적인 단체교섭 이전단계에서 노사협의가 이루어지는 형태, (b) 기업의 재무 및 경영과 관련한 임의적 교섭사항에 대해서만 노사협의가 이루어지는 형태, (c) (a)와 (b)의 혼합형태가 있다. 노동성의 1994년 설문조사에 따르면 조사기업의 약 56%가 상설적인 노사협의제도를 갖고 있었다. 5,000명 이상을 사용하는 대기업 중에서는 3/4가 노사협의제도를 갖고 있었고, 노동조합이 조직되어 있지 않은 기업중에서도 32%가 노사협의제도를 갖고 있었다.
이론적으로나 역사적으로 노사협의기구는 단체교섭을 보충하는 기능을 수행하고 있고, 따라서 개별적 노동분쟁을 해결하는 수단이 아니다. 그러나 앞에서 설명하였듯 일본에서는 실제로 개별분쟁을 해결하는 데에도 자주 이용된다. 예컨대, 신일본철강기업의 "생산위원회"는 현장 근로자들의 여러 가지 불만과 고충을 처리한다.
3) 고충처리
1946년의 노동관계조정법 제2조는 "항상적으로 노동관계의 조정을 도모하기 위한 정규의 기관의 설치와 노동쟁의가 발생한 경우에는 성의를 다하여 이를 자주적으로 해결하는 데에 노력할 것"을 규정하고 있다. 이 규정은 고충처리기구의 설치를 요구하는 것으로 이해되었고, 실제로 많은 단체협약들은 고충처리에 관한 규정들을 포함하고 있다. 공공기업체노동관계업 제12조는 "공공기업체와 노동조합은 직원의 고충을 적절하게 해결하기 위해 기업대표자와 직원대표자 동수로 고충처리공동조정회를 설치하여야 한다"고 명시적으로 규정하고 있다.
그러나 이러한 규정들에도 불구하고 사실상 고충처리기구가 효과적으로 기능하지는 못하였다. 그러나 체신분야에서 정부와 노조는 1972년 3월에 지역, 지구, 중앙의 3단계 고충처리기구를 설치하는데 합의했다. 이러한 합의는 합리화 및 생산성향상운동을 둘러싼 심각한 노사분쟁을 종료시킨 평화협정의 일부였다. |
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